文章来源：民生观察
本网获悉，几日前曾以公开方式致信全国人大及代表的原华东政法大学副教授张雪忠已在凌晨被上海警方带走，目前情况未明。
据了解，周一（5月11日）凌晨一点多，上海警方到张雪忠住处敲门传唤，当时张雪忠曾发出信息，其后不久便与外界失去联系。有朋友曾在凌晨及上午试图联络，但手机关机，其他通讯平台亦无反应。
张雪忠于三四日前向全国人大及人大代表发布公开信，呼吁启动政治改革，尽早启动国民制宪程序，努力实现政治和平转型，并谈及“全国人民代表大会”的正当性（合法性）问题，指出“全国人大代表”属于不具正当性的伪代表，“全国人大”则属于“非法组织”，同时公开信还论及《中华人民共和国宪法》的正当性问题，“全国人大”屡屡违背“宪法”正由此而生。
张雪忠曾系位于上海的华东政法大学法学副教授、执业律师，多年来一直针砭时弊、评判时政以及关注国内人权问题，曾多次代理敏感政治案件，包括江西新余刘萍案。三年前，中共当局指使华东政法大学以莫须有的罪名开除张雪忠。
附张雪忠公开信原文：
尽早启动国民制宪程序，努力实现政治和平转型
——致即将出席十三届全国人大三次会议的全体代表
尊敬的各位代表：
你们好，
我叫张雪忠，是一位居住在上海的普通中国公民。当你们于2020年5月22日出席十三届全国人大三次会议时，此次新冠疫情可能还不会结束，我希望你们能采取必要的防护措施，并祝愿你们平安健康，就像我祝福所有在疫情期间需要外出工作或学习的人一样。
虽然我不认识你们，但知道你们中的很多人，都在各自的工作中取得了杰出的成绩，所以我非常敬佩你们。不过，对你们个人业绩的敬佩，并不等于我承认你们作为中国人民之代表的正当性。基于以下两点主要的理由，我不认为你们是中国人民的正当代表，也不认为全国人民代表大会是一个正当的代议机构：
第一，你们并不是中国人民自由选举产生的代表（代议者）。现代政治代议制是以国民主权原则为基础的。虽然组成全国性代议机构的代表们在行使职权时，也就是在进行审议和决策时，应该具有一定的相对于选民的独立性，但他们的代议职权必须是源于国民的授予和委托，因此必须经由定期的、自由的和有竞争的选举而产生。但你们的代表身份，并不是经过公正的选举而获得的。实际上，我们的国家还不存在这样的选举。
另外，真正的代议机构在制定公共决策时，必须经过必要的辩论程序。这不但有助于明了相关立法和政策的利弊得失，从而提高公共决策的水准，而且还可保障国民对决策过程和内容的知情权。但这么多年来，人们从来没有看到你们就政策问题进行过辩论，你们在开会时的表现，更像是一台台只知道举手的机器，而不是严肃尽职的代议者。
第二，现行“宪法”是全国人大产生和行使职权的依据，但它本身却根本不是一部真正的宪法。现代宪法是落实国民主权的法律文件。一方面，国民主权意味着全体国民是一国之内最高政治权力的享有者，另一方面，数量众多且分散居住的国民，事实上又不可能亲自和直接进行国家治理，因而需要创设代议制政府和选任政府官员来进行日常的治理工作。正是这种主权与治权相分离的状态，使得宪法成为一种必要之物：全体国民制定一部成文的宪法，用来创设、限制、规范和约束政府机构及其权力，然后再依照宪法规定的程序来选任、监督和控制政府官员。
宪法应是全体国民政治意志的产物，是国民政治意志的书面化和固定化。当作为主权者的全体国民无法直接在场时，它代替全体国民君临和梭巡于共同体的政治领域，以其至高无上的法律权威，俯视、督导和警示着一切公共机构和公务人员，以促使后者须臾不可忘却自身的职责，不可滥用手中的权力。
既然宪法应该体现全体国民的政治意志，它的制定和修改就必须包含国民参与的环节，并且是决定性的和权威性的环节。这种参与可以是直接的，比如，以全民公投来决定一部宪法草案或一项宪法修正案能否生效；也可以是间接的，比如，由全体国民出于制定或修改宪法之目的，选出一个特别的制宪会议，并授权后者直接制定或修改宪法。这里的关键是，不能由宪法所创设的政府机构（包括立法机构），成为制定或修改宪法的权威机构。也就是说，制定宪法的权力（制宪权）和宪法创设的权力（宪定权）必须要有所区隔，否则，宪法就无法起到限制、规范和约束政府权力（宪定权）的作用。
但是，我国现行“宪法”的制定，并未包含国民参与的程序。最初制定它的全国人民代表大会，并不是由全体国民自由选举产生的，因而并不是一个可以贯彻全体国民政治意志的正当的代表机构。而且，全国人大也不是一个特别的制宪机构，而是依照宪法规定产生和行使权力的宪定机构，由此便出现了一个荒诞的恶性循环：一方面，全国人大是一个日常的、普通的立法机构（政府分支机构之一），它的产生和运行必须受到宪法的规范；另一方面，它又是宪法的创制者，可以自行制定和修改宪法。这样一来，全国人大既是由宪法创造的，又是创造宪法的，就好比一个人同时是另一个人的父亲和儿子！况且，宪法本来是全体国民用来约束在一切政府机构（包括立法机构）的，但如果普通的立法机构可以自行制定和修改宪法，这样的约束作用就完全丧失了。
另外，现行“宪法”一方面规定“一切权力属于人民”，另一方面又规定了单个政党的永久领导地位，这也是自相矛盾的：如果一切权力属于人民，人民就没有义务必须接受某个政党的领导；而如果人民必须接受某个政党的领导，就谈不上一切权力属于人民。在一切权力之上的领导权，就像是一块比最大的石头还大的石头，简直是一种十足的荒谬。
如果不考虑英国克伦威尔统治时期的《政府协约》和美国各州宪法的话，美国联邦宪法是人类历史上第一部正式的现代成文宪法。随着这部宪法的成功实施，越来越多的人开始认识到宪法限制政府权力和保障公民权利的作用，不少国家也开始效仿美国的做法，基于类似的政治原则制定本国的宪法，确立本国的宪政体制。
在这一过程中，“宪法”逐渐成为一个极富正面意味的用语，连那些完全不认同现代政治原则（这些政治原则与现代宪法概念是不可分离的）的政权，也开始炮制被称为“宪法”的文件。首先这样做的是一些专制君主国（比如十九世纪的普鲁士）：君主以最高主权者的身份，将一部体现君主意志的“宪法”恩赐给国民。后来，一些由单个政党垄断全部政治权力的国家也这样做（比如以前的苏联和现在的朝鲜）：执政党将一部体现本党意志的“宪法”强加于国民，并在“宪法”中规定自身的永久执政地位。这些东西在专业的宪法学上被称为“伪宪法”，因为它们只是将与现代宪法格格不入的专制政体，用“宪法”这一用语掩饰一下而已。
不幸的是，我们国家的现行“宪法”就是一部伪宪法。宪法应是不直接进行治理的全体国民政治意志的体现，而不是某个君主或某个政党意志的体现。宪法的基本功能之一，就是保障国家政权的持续生产和更替，就是为日常的政治竞争和政策形成，提供明确而稳定的原则和制度框架，从而使得和平的国内政治竞争成为可能，并实现共同体政治生活的文明化。
宪法是对政治活动进行法律化的一种手段。它的作用不是消除政治活动，而是要规范政治活动，并使各种政治分歧和争议，可以在各方都认可的原则和框架下得到解决或处理，由此便可实行基于说理的治理（government by discussion）。在宪法框架下，人们不再将武力作为夺取政权的手段，失败的一方不但不会被消灭，而且还有在未来赢回来的机会。宪法为政治争端的解决所提供的原则和框架，使得各种信念和利益的追求者，都能从中体会到某种共同感和归属感，因此有助于维系政治共同体的统一性，并不断强化整个社会的团结与和谐。
要做到这一点，宪法对执政权力的约束，必须是周密而全面的（complete and comprehensive），也就是必须规范执政权产生、运行和更替的全过程。假如一位君主或一个政党，可以将一部“宪法”强加给一个国家，并利用“宪法”永久地垄断政治权力，那就意味着他们在宪法制定之前便已经掌握了政权，也必然掌握了一支有组织的武装力量。但这样一来，他们在“宪法”制定之后的统治，其实就不是基于“宪法”，而只是基于武力。这样的“宪法”根本不可能对权力进行周密而全面的约束，反而只会是掌权者利用、忽视、轻蔑和任意改动的对象。这样的“宪法”，当然只是一部虚假的宪法，或者说是一部伪宪法。
各位代表，正如你们不是人民的真正代表一样，现行“宪法”也不是一部真正的宪法。它不是中国人民用来创设和规范政府权力的根本法，而只是执政党用来组建和运行自身政权的操作手册。我们不妨来做一个思想实验。假如美国的共和党与军队合作，废除联邦宪法和民主体制，建立由军队和警察支持的、不允许任何政治竞争的一党政权：（1）这个政权完全可以通过不断颁布特别政令施行统治；（2）但出于效率和便利考虑，它也可以制定一份《共和党永久政权组建和运行规程》；（3）为了让政权显得像个现代政权，它也可以给这份规程取名《美利坚人民共和国宪法》。但有谁能够否认，这部所谓的“宪法”和被废除的美国联邦宪法，是根本不同的两种东西呢？
一个国家不可能通过一部伪宪法，来实现政治体制和社会治理的现代化。一个政治现代化的国家，是公民权利得到可靠保障的国家。但在我们的国家，人们不但被剥夺了政治参与权利，不能自由选举各级政府官员，而且连财产权和人身权也缺乏有效的保障。比如，原本完全合法的私人住宅小区，仅仅因为政府出台了新的规划方案，一夜之间就变成了必须强制拆除的违法建筑；公权机关可以用扫黑除恶的名义，随意侵吞企业的合法财产；有些地方，政府甚至还强行而野蛮地铲除人们祖先的坟墓，或是拆除合法建造的教堂上的十字架……再比如，既然法律规定的上访制度，那么上访就应该是公民的一项权利，但实际情况是，各地政府经常会委派截访者去限制访民的人身自由；这些年来，因为在网上发表言论而被传唤、被拘留和被判刑的人，也是越来越多；在不少所谓“敏感”案件中，当事人不但被因言加罪，而且连正常委托律师辩护和获得公开审判的权利都不能保障……
当公民权利不能通过一部真宪法得到落实，政府权力不能通过一部真宪法得到约束时，民生也不可能得到政府的重视。虽然政府已给国民施加超高的税费负担，但由此带来的财政收入，却要优先满足各级官员的需要，并被他们以各种明目、途径和手段归入私囊。在正常国家，政府预算中的社会福利开支，都是优先用在有经济困难的民众身上，而在我们国家，却是优先用在有权有势的人身上。在很多地方，公务人员的工资，本来就是企业职工的好几倍，平时还要享受比后者更优厚的福利，退休后领取的退休金也是后者的好几倍。各级政府令人触目惊心的腐败和浪费，就更不用说了。整个官僚系统和公务员队伍，已不像是服务于国民的公仆，更像是无底线地吞噬社会财富的怪兽。
这次新冠疫情的爆发，给各国民众的生活造成了很大的冲击，也带来了很大的困难，人们大都没有事先做好心理和财务上的准备。在这种情况下，从各级财政中匀出一些钱发给民众，帮助大家度过难关，是很多国家民选政府的普遍做法。但在我们国家，整天高喊“执政为民”的政府，却恰恰不愿这样做。为什么会这样？因为让各级政府、各种衙门将到手的肥肉拿出来，实在是太难了。相对而言，忽视民众的需要和诉求更为容易，因为各级政府官员都不是民众选举出来的，都不需要谋求民众的授权。民权没有落实，民生却可以得到政府的重视，这样的情况古今中外都是从未见过的。
由于尚未通过一部真正的宪法建立现代政治体制，中国的社会治理仍处于极为落后的状态。政府官员的普遍贪腐、司法公正的普遍缺失、自然环境的普遍恶化、食品、药品及疫苗安全事故的反复出现、物价相对于居民收入的过快上涨，社会保障领域的亏空与失信、企业经营日趋艰难，以及包括高校毕业生在内的城乡居民就业日益困难等诸多问题，无一不在严重削弱国民的幸福感与安全感，并使大家对未来普遍感到迷茫与焦虑。在我看来，造成这些危机的根本原因，就是权力被少数人垄断的政治体制。在这种前现代的体制下，公务人员的权力缺乏最起码的限制与约束，这就使得他们一方面为了自身私利而大肆滥用权力，一方面又疏于履行事关公众切身利益乃至生命安全的职责，官员的普遍贪腐和社会治理的溃败，因此也就成为不可避免的结果。
此次疫情的爆发与蔓延，就很能说明问题。在应对公共健康危机时，充分而及时的信息公开，可以帮助公众作出安全、合理的行为选择和生活安排，因而对防止危机的升级是极其关键的。但是，合理应对危机的信息公开逻辑，和前现代政体的社会管控逻辑，又是截然对立和互不相容的。从已有的公开报道来看，武汉地方政府不但在很长时间里对公众隐瞒疫情，而且还严厉压制披露疫情信息的公民。外事机构自2020年1月3日起便开始向美国政府频繁通报疫情，但疾控部门却没有同时向本国民众进行通报：对本国民众生命安全如此不负责任的态度，可谓是举世罕见！
另一方面，在已知的最早病例出现后的很长时间里，几乎没有独立的专业媒体对疫情进行调查和报道，也没有医学专业人员向公众提供独立的专业意见，更看不到社会公益组织在其中发挥作用。这绝不是说，中国没有好的记者、好的医生或热爱公益的公民；而只能说明，政府对社会与民众长期的严密管控，几乎已完全摧毁了中国社会的组织和自救能力。武汉方面在封城前22天，还在查处公开疫情的市民（其中就包括已不幸离世的李文亮医生），可见政府对社会的压制是何等的严密与专横。
疫情在武汉爆发后，当地政府在应对疫情方面的低效、无能和颟顸也是举世瞩目。在武汉“封城”后，大量的疑似患者不能得到及时的检测和有效隔离，大量的实际感染者不能得到及时的治疗。当一线医务人员冒着巨大的风险与疫病斗争时，平时卖力吹嘘自身政绩的各级政府，竟不能给他们提供最起码的后勤保障。疫情持续期间，各地政府以邻为壑的割据式“自保”动作和相互截取对方物资的行径；各地大量发生的侵犯人权事件；以及遍布疫区的无数人道主义灾难，则充分表明：过去七十年，无论是在国家构建方面，还是在社会治理方面，都是一场彻头彻尾的失败。
当前的中国，亟需以包含国民主权、社会自治、政党竞争、分权制衡、司法独立、新闻自由等政治原则的现代政体，取代当前极其落后和不公正的前现代政体，以落实民权，保障民生，并实现国家政治的和平转型和社会治理的现代化。这就意味着，必须要以一部体现全体国民政治意志的真宪法，来取代现行的伪宪法。
各位代表，虽然我基于自身的政治信念，无法认同你们身为人民代表的正当性，但我亦认为，你们已经组成了一个事实上的国家权力机构，因而完全可以启动国民制宪程序，为中国的政治转型及现代化作出重大的、历史性的贡献。在此，我谨以中国公民之一员的身份，向你们提出如下几点建议：
（一）虽然全国人大作为一个常规的、普通的立法机构是不正当的，但它可以将自身转化为一个启动国家政治转型的特别机构，且该特别机构的主要工作，是制定选举规则和任命中立、公正的选举委员会，并委任该委员会组织自由、普遍和直接的选举，以产生新的全国性的代议机构。该代议机构为过渡时期的最高权力机构（以下称“最高过渡权力机构”）。
（二）最高过渡权力机构有权组建过渡时期的最高行政机构，并任命该机构的官员，同时有权对各级司法机构进行必要的改革。
（三）最高过渡权力机构有权颁布必要的法令，完成各级地方代议机构的选举，并产生各级地方行政机构。
（四）最高过渡权力机构一经产生，即应尽快创立具有广泛代表性的宪法起草委员会，并委任该委员会起草一部合乎现代政治原则的宪法草案。宪法草案起草完毕后，应交由最高过渡机构进行表决，若表决未通过，则应发回宪法起草委员会进行修改；若表决通过，则应付诸国民投票，并于投票通过后予以实施。
（五）为给最高过渡权力机构的选举创造条件，作为特别机构的全国人大应作出决议，立即释放全部政治犯和良心犯。
（六）为给最高过渡权力机构的选举创造条件，作为特别机构的全国人大应作出决议，立即开放党禁、报禁，容许人民自由结社和自由创办、经营新闻媒体。
（七）为给最高过渡权力机构的选举创造条件，作为特别机构的全国人大应作出决议，规定任何政党均不得再享有国家公务机构的地位，任何政党成员均不得再享有国家公务人员的待遇。
（八）最高过渡权力机构首次集会时，作为特别机构的全国人大即告解散。依新宪法产生的全国代议机构首次集会时，最高过渡权力机构即告解散。
各位代表，当你们于本月22日开始开会时，你们可以像以往一样走走过场，像以往一样成为只知道举手的道具。但你们也可以选择正视我们国家的种种积弊和危机，肩负起一项重大的历史责任，为自己的国家开创一个新的政治局面，让自己的国家有一个更美好的未来。如果你们选择这样做，你们就不会像以前各届不负责任的人大代表一样，迟早将全然湮没于历史的长河之中，而是将作为中国宪政体制的伟大开创者而永载史册：你们的名字将被后人永久铭记，你们的功绩将被后人永久感戴。
全体国民，而不是某一个人或某一部分人，才是制宪权的享有者，这一道理是世所公认的。但任何一个人或一部分人，若是对本国的宪制安排有着自己的思考与构想，都可以通过自认为适当的方式，提交给全体国民加以考虑和参照。个体公民在制宪事务上的建议权，不但不会侵害全体国民的制宪权，反而更有利于制宪权的行使与实现。基于这一考虑，我将自己编撰的《中华统一共和国宪法草案》（学者建议稿），作为这封信的附件一并提交，以供可能的参考之用，同时对草案的内容略作如下说明（如有需要，我还可提供更为详细的条文释义）：
（1）《中华统一共和国宪法草案》简称“一八宪草”，除序言外，分为“基本权利”、“国会”、“总统”、“法院”、“宪法审判委员会”、“选举管理”、“地方自治”、“宪法的施行与修改”、“其他规定”和“过渡条款”等10章，共计133条。草案在充分考虑本国各方面实际情况的基础上，博采各国、各地区宪法理论与实践之长，以期既尽量尊重和适应本国的现实，又努力确保草案本身的合理与完善。
（2）草案在贯彻民主、法治、分权等各项现代政治原则的前提下，尽可能尊重和迁就既有的规则、惯例和行政区划，以避免人们必须同时接受和适应太多陌生的东西。如果既有的一些技术性安排尚不够妥善和合理，可以等到新宪法的运作趋于稳定后，再在一个相对成熟的宪政框架下从容地加以改进。
（3）草案采用“中华统一共和国”之国号（可英译为United Republic of China），是因为“统一”一词，既能顾及国家主体部分一直实行单一制的事实，又能容纳不同地区的不同情形，特别是它们与中央政府之间在关系及权限上的差别。在由多个原本独立的政治实体组成一个新国家的情况下，采用联邦制是较为恰当的选择；而在一个原本实行单一制的国家，贸然采用联邦制，则很可能导致中央与地方关系的失调，甚至有可能引发难以预料的政治动荡。在后一种情况下，更稳妥的选择是在延续单一制的同时，着力强化和扩展地方自治。
从各国宪法实践来看，联邦制和单一制之间的区别已有相对化之趋势：在联邦制国家出现了中央权威加强的态势，在单一制国家则出现了地方自治扩展的态势，两者之间的差别已越来越小。这一趋势的内在动力和政治原理是：在一个民主与法治的宪政框架下，各种政府权限的分配会通过不断的调整而渐趋合理，因而使得不同的权限逐渐分属于最适合行使它们的层级和机构。法国宪法第72条第2款的表述，很好地体现了这一原理：“对那些在其层次能以最佳方式行使权力的所有事项，地方组织得自行作出决策。”
（4）关于总统制和议会内阁制孰优孰劣的问题，目前尚无能为人们普遍接受的研究结论。从各国的政治实践来看，不同的国家大都是根据自身的历史传统和现实情况，在两者之间进行取舍。草案采用了总统制，既有对传统习惯和国民心理的尊重，也期望政府的行政分支在未来能保持必要的稳定和效率。在我国台湾地区实行的“总统制”，以及香港、澳门地区实行的行政长官制，为在全国范围内实行总统制提供了相对亲切和稔熟的参照资源。相比之下，我们中国人对议会内阁制的实践则更为陌生与不适应。不过，在采用总统制的同时，草案中规定的一系列制度设置，亦可构成对总统权力的有效约束，以避免出现个人独裁的局面。
（5）一部好的宪法，当然应该合乎民主、法治、分权等现代政治原则，但又不能仅是对这些原则的一般宣示，而是应该将这些原则贯彻和内化到具体的制度设计和机构设置中去。草案特别注重宪法作为国家根本法的可操作性及规范作用，以保障人们在宪法一经施行后，便可遵循相关条款顺利组建必要的国家机关，并可较为明确地界定它们各自的权限。
（6）在前现代体制向现代体制转型的过程中，会有很多历史遗留问题需要解决。对这些问题进行公正而合理的处理，可以争取尽可能多的人对体制转型的认同与支持。因此，草案专设“过渡条款”一章，以保障转型过程的平稳和顺畅。
（7）最重要的一点是，草案特别强调对个人权利的尊重与保障。在今天的中国，政府机构的普遍腐败和社会治理的全面溃败，从一个角度来看，是因为对公共权力缺乏限制与约束，从另一个角度来看，则是因为对个人权利缺乏尊重和保障。为了改变不尊重个人权利的政治传统，草案先是在序言中将“保障个人自由”列为新体制和新政府存在的首要价值，继而在第一章详尽地规定了国民的各项基本权利。草案第一条还借鉴德国基本法第一条的内容，将“尊重和保护人的尊严”规定为一切国家权力的义务，并将基本权利视为有效约束立法、行政和司法的法则。德国基本法特别强调人的尊严与基本权利之重要，这既是对纳粹政权大规模侵犯和践踏人权的反思，也是对未来发生类似情形的警惕与防范。就国家权力对人权的侵犯和践踏而言，我们中国人已有太多惨痛的教训，因而亦有必要对此加以特别的防范。
（8）最后需要强调的是，任何想在这部草案中寻找特别新颖的内容的人，都一定会感到失望。因为，在编撰这部草案的过程中，创新从来都不是编撰者追求的目标。为了编撰这部宪法草案，编撰者既考察了自清末以降的本国制宪实践，也研习了近三十个国家的宪法文本、理论与实践，但这样做完全不是为了发明新颖的东西，而是为了吸取前人及他国的经验教训。无论是整部草案的总体架构，还是每一条文的具体规定，都只是尽力追求内容本身的合理、恰当及稳妥。若是别国宪法中有规定得特别好的条文，且又恰好契合中国的实际情况，编撰者甚至情愿原封不动地照搬过来。就这部草案的编撰而言，编撰者的主要目标，甚至可以说唯一的目标，是让它尽量合乎中国确立现代政体的现实需要。
各位代表，以上是我对现行“宪法”、现行政体、社会现状及中国政治现代化最优途径的真实想法。虽然我是以最坦率的方式表达自己的个人看法，但我无意冒犯任何人，更不想将自己的看法强加于任何人。我的看法不可能全是对的，有可能全是错的，更可能有些是错的，有些是对的；但无论是对是错，我作为中国公民之一员，将自己对公共事务的思考结果，提交给一群被称为“人民代表”的人来审视和参考，应该不算是特别不恰当的做法。
衷心祝愿各位代表身体健康，生活美满。
张雪忠
2020年5月9日
